地価対策としての土地利用計画

地価対策閣僚協議会決定事項の中に、今後基本的に検討すべき事項として、無秩序な市街化を防止し、適正な土地利用を促進することにより地価の安定をはかるため、将来市街化が予想される地域について、すみやかに市街化すべき区域と、その他の区域に区分し、必要な土地利用規制をおこなうことという項目がありました。これは、後の宅地審議会の答申にもりこまれ、その後、都市計画法の制定によって制度化されました。土地利用計画が地価対策、地価抑制のうえでどのような意味をもつか、どうして地価抑制、安定に効果があるかについては、次のような指摘が行なわれています。客観的に市街化される見通しのない地域を非市街化地域にすれば、その地域の地価の思惑的上昇と市街地内部への波及はおさえられる。宅地として開発すべき地域を明確にし、利用、供給を促進することが、地価の安定に役立つ。地価公示制度の鑑定評価に基準を与えるのが土地利用計画であり、用途、利用区分を明らかにする必要がある。さらに、同時に論議されている開発許可制度は単発的開発、弱小プローカーなどによる開発を抑制して、団地開発に伴う寄生的地価上昇を防ぎ、また施設整備のない素地価格が、公共施設の整備された土地と同じにまで高騰する傾向を民間開発に施設整備を負担させることによって防げる、などです。

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地価形成にあたって、高地価を示す商業地価格、工業地価格の住宅地価格への波及、あるいは住宅地価格の未利用地への波及が地価高騰の原因となっていることから、土地利用規制を細分、強化することにより、このような波及効果を防ぐという考えもあります。これらの論拠による土地利用計画の地価安定、抑制効果はどの程度期待できるのでしょうか。まず、非市街化区域の指定の効果についてみると、確かに内部市街地の土地価格の高騰はスプロールをひき起こし、大都市周辺の広い地域にわたって、都市的土地利用を期待した地価をもたらしており、一方でこの結果内部住宅地の土地価格に位置の差による差額地代を上積みし、地価高騰をひきおこし、さらにスプロールをうながすという悪循環になっています。もし、非市街化地域指定が、スプロール規制に有効な働きをするならば、都市周辺における都市的土地利用を期待した地価高騰は抑えられるでしょう。しかし、一方では、内部住宅地には独占にもとづく地価高騰がひき起こされるでしょう。しかも、都市計画法の市街化調整区域は、完全な非市街化地域ではなく、大規模開発が許容されています。民間大資本開発業者の投機的開発が活発に行なわれている現状のもとでは、これは、大規模開発業者の独占を認める制度となる危険性があります。したがって、市街化区域の中では地主による独占価格、市街化調整区域ではディベロッパーによる独占価格が生じ、地価安定、抑制に対する効果は疑わしいものがあります。
市街化区域において、独占的価格を生ぜしめないためには、市街化区域内の土地利用、供給を促進し、需給関係を好転させる必要があります。しかし、土地利用計画の樹立自体には、適正な土地利用を促進する機能はありません。また、土地利用規則にも、従来の土地利用を廃止して他の土地利用、あるいはより高度な利用への転換を義務づけるような機能はありません。土地利用規則が土地所有権に制限を加え、公共の福祉にかない、かつ、計画に従った土地利用を義務づけ、恣意的土地利用を抑制することは、財産権の不当かつ不合理な侵害ではなく、このような規制は補償を必要としないことは最近の法律学者の一般的見解です。しかし、これはあくまで新しい利用に対する制限であって、従来からの土地利用の変更を求めることまでは含んでいないと考えるべぎです。画期的といわれたイギリスの都市および地方計画法における土地利用制限においても、既存用途による継続的土地利用を除く土地の利用権を制限したのでした。従来の土地利用の変更を求めることは単なる土地所有権行使の制限ではなく、むしろ収用に該当し、補償なしに行なうことはとうてい不可能です。土地利用の促進を図る方法として提起されているのは、未利用地税、空閑地税などの税制、あるいは固定資産税評価にあたって、市街化区域内の農地は宅地価格に基づいて評価するなど、土地税制による方法が一般に提起されており、税制調査会などでもしばしば検討されていました。未利用地税に関しては、ドイツにおいて末建築の成熟地に対する課税として建築用地税が1960年に制定された連邦建築法によって創設されたという事例があります。これは、一般未建築地の数倍の地租課税を行ない、これを次第にひきあげてゆくことによって、未利用地の建築を促進しようとしたものでしたが、これに対する反対はきわめて強く、1963年1月には早くも廃止されてしまいました。この法律に対する違憲訴訟の中で、建築用地税のねらったことは、本来収用によって行なうべきものであるとしていること、および建築用地税は売却の際、買い手に転換されて、地価を引きあげる働きをしていることが指摘されているのは興味をひく点です。

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